Koalicija Srbija protiv nasilja predala je 16. aprila predlog Ustavnog zakona na pisarnicu Narodne skupštine, kazao je za N1 profesor na Pravnom fakultetu Tanasije Marinković.
On je, prema njegovim rečima, bio predmet razgovora na sednici vlasti i opozicije, kojom je predsedavala Ana Brnabić, a koja je bila održana 17. aprila.
Predlog Ustavnog zakona objavljujemo u celosti:
USTAVNI ZAKON O IZMENAMA I DOPUNAMA USTAVNOG ZAKONA ZA SPROVOĐENjE USTAVA
Član 1.
U Ustavnom zakonu za sprovođenje Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 98/06), posle člana 11. dodaje se član 11a koji glasi:
„Održavanje izbora za sve jedinice lokalne samouprave u istom danu u 2024. godini
Član 11a
(1) Izbori za Skupštinu grada Beograda i skupštine svih opština, gradova i gradskih opština u Republici Srbiji održaće se u istom danu najranije šest meseci od stupanja na snagu poslednjeg donetog zakonâ iz stava 2. ovog člana, a najkasnije do kraja 2024. godine.
(2) Narodna skupština doneće zakone o izmenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima, Zakona o izboru narodnih poslanika, Zakona o jedinstvenom biračkom spisku, Zakona o prebivalištu i boravištu građana, Zakona o finansiranju političkih aktivnosti, Zakona o sprečavanju korupcije i Zakona o Ustavnom sudu.
(3) Organi grada Beograda, opština, gradova i gradskih opština u Republici Srbiji koji su obavljali funkcije u trenutku stupanja na snagu ovog Ustavnog zakona, nastavljaju s radom do dana konstitituisanja skupštinâ grada Beograda, opština, gradova i gradskih opština i izbora izvršnih organa na osnovu rezultata izbora održanih u skladu sa stavom 1. ovog člana.”
Član 2.
Ovaj Ustavni zakon stupa na snagu danom donošenja na sednici Narodne skupštine.
O B R A Z L O Ž E Nj E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENjE USTAVNOG ZAKONA ZA IZMENU I DOPUNU USTAVNOG ZAKONA ZA SPROVOĐENjE USTAVA
Ustavni osnov za donošenje Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije sadržan je u članu 205. Ustava, prema kojem se za sprovođenje promene Ustava donosi ustavni zakon dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE USTAVNOG ZAKONA ZA IZMENU I DOPUNU USTAVNOG ZAKONA ZA SPROVOĐENjE USTAVA
Ustavni zakon za sprovođenje Ustava je prateći propis kojim se uređuje prelazno stanje, do potpunog uspostavljanja novih instituta i konstitutisanja novih organa vlasti, u skladu s promenama ustava. Otuda ustavni zakon ne sadrži opšte odredbe, već ga čine pojedinačne norme o načinu i rokovima za sprovođenje pojedinih odredaba ustava. Ustavni sud Republike Srbije takođe je zauzeo stav da Ustavni zakon za sprovođenje Ustava ima karakter prelaznih ustavnih odredaba.
Međutum, države mogu naići i na izazove u uspostavljanju novih instituta i konstituisanju novih organa vlasti u vremenu koje je bliže ili dalje od trenutka promene ustava. Tada se donosi ustavni zakon o izmenama i dopunama ustavnog zakona za sprovođenje ustava u cilju prevazilaženja problema upotrebom ustavom opravdanih procesnih mehanizama. O tome postoje uporedni primeri, poput iskustava Crne Gore, Hrvatske i Slovenije.
Istovetnu praksu poznaje i naša savremena ustavnost. Tako je neposredno nakon donošenja Ustava Republike Srbije od 1990. godine donet Ustavni zakon koji je potom bio devet puta menjan i dopunjavan između 1991. i 1993. godine. Primera radi, 1992. godine, Ustavnim zakonom o izmenama i dopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava omogućeno je održavanje istovremenih prevremenih decembarskih izbora za narodne poslanike u Narodnoj skupštini i za predsednika Republike, uporedo sa izborima za savezne poslanike u Veću građana Savezne skupštine Savezne Republike Jugoslavije. Time se rešavala ustavna kriza nastala neučešćem političkih stranaka opozicije na saveznim majskim izborima 1992. godine.
Povodom ustavne krize izazvane neuspehom septembarsko-oktobarskih predsedničkih izbora 1997. godine, Ustavni sud Republike Srbije je zauzeo stav da se ustavna praznina u pogledu rokova za održavanje izbora za predsednika Republike u slučaju neuspelih izbora ne može uređivati zakonom već samo Ustavnim zakonom.
Republika Srbija se danas nalazi u još složenijoj ustavnoj krizi, koja ima i svoju međunarodnu dimenziju, takođe u vezi s izborima. U proteklim godinama, sistematski su razdvojeni termini u kojima se biraju skupštine jedinica lokalne samouprave. Za 2. jun 2024. su raspisani izbori za Skupštinu grada Beograda. Krajem juna 2024. treba da budu izbori u 88 opština, gradova i gradskih opština u kojima su prethodno održani 21. juna 2020. Tokom 2026. godine biće izbori u 12 opština i gradova u kojima su prethodno održani 3. aprila 2022. Konačno, 2027. godine će biti izbori u 64 grada i opštine u kojima su prethodni bili 17. decembra 2023. godine.
Održavanje svih lokalnih izbora u istom danu se podrazumeva u našem ustavnom sistemu i dobroj uporednopravnoj praksi. Ono jasno proističe iz Zakona o lokalnoj samoupravi koji dopušta mogućnost raspuštanja skupština jedinica lokalnih samouprava i održavanje vanrednih lokalnih izbora, a time i razdvajanje termina lokalnih izbora samo u izuzetnim situacijama kada skupština nije u mogućnosti da duže vreme obavlja svoje nadležnosti (član 85). Štaviše, Zakonom o lokalnoj samoupravi uspostavlja se pravilo o redovnim izborima, odnosno o održavanju svih lokalnih izbora u istom danu. Njime se propisuje da mandat odbornika proistekao iz izbora koji su odstupili od redovnih, jer u jedinici lokalne samouprave nisu sprovedeni izbori za odbornike ili posle sprovedenih izbora nije konstituisana skupština u skladu sa zakonom, traje do isteka mandata odbornika skupština jedinica lokalne samouprave izabranih na redovnim izborima (član 87 Zakona). U Norveškoj i Portugalu je čak zakonom propisana obaveza održavanja lokalnih izbora u istom danu. U Republici Srbiji, u ovom trenutku nije jasno šta bi se moglo nazvati redovnim, a šta vanrednim lokalnim izborima.
Današnja ustavna kriza je složenija i usled činjenice da je 28. februara 2024. ODIHR (Office for Democratic Institutions and Human Rights – Kancelarija za demokratske institucije i ljudska prava) objavio izveštaj u vezi s izborima održanim 17. decembra 2023. U njemu je, u prvoj prioritetnoj preporuci, naglašeno da bi neophodne izmene zakonodavstva trebalo inicirati dovoljno pre narednih izbora kroz inkluzivni konsultativni proces zasnovan na širokom političkom konsenzusu. U ostalih šest prioritetnih preporuka ODIHR insistira na neophodnim promenama do kojih hitno mora doći u radu izborne administracije, Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave, Ministarstva unutrašnjih poslova, Agencije za sprečavanje korupcije, Regulatornog tela za elektronske medije, tužilaštva i sudstva. Po istom principu, i ostalih 18 preporuka adresirano je na organe zakonodavne, izvršne i pravosudnih vlasti, uključujući i Ustavni sud. Proizlazi da ispunjenje preporuka ODIHR-a, od 2024. godine, ali i od prethodnih godina, podrazumeva najpre iskren i sveobuhvatan politički dogovor, prevashodno obrazovanjem radnog tela Narodne skupštine koje će činiti poslanici vlasti, opozicije i predstavnici civilnog društva, da bi se zakonski i podzakonski akti Republike Srbije uskladili s međunarodnim standardima i dobrom uporednom praksom. Nakon toga sledi njihova primena radom izvršnih i pravosudnih organa. Jasno je da je za tako sveobuhvatan zahvat u našem političkom i pravnom sistemu potrebno vreme, te da Ustavom zajemčenu suverenost građana, pravo na slobodne i jednake izbore, i pravo na lokalnu samoupravu posredstvom slobodno izabranih predstavnika, nije moguće ostvariti do 2. juna ili eventualno nekog kasnijeg datuma pre jeseni 2024. godine. S obzirom na nemogućnost da se neophodne izmene zakonodavstva iniciraju dovoljno pre narednih izbora, na šta upućuje prva prioritetna preporuka ODIHR-a, nužno je odlaganje izbora za jesen 2024. godine.
Da bi se ponovo uspostavio termin redovnih lokalnih izbora i da bi se izmene zakonodavstva inicirale dovoljno pre njihovog održanja, donosi se Ustavni zakon o izmenama i dopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava. Njime se propisuje održavanje izbora za sve jedinice lokalne samouprave u istom danu u 2024. godini, uz poštovanje određenog minimalnog i maksimalnog roka u tom pogledu. Uređenje navedenog pitanja u formi Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava odgovara ne samo pravnoj prirodi ovog zakonodavnog instrumenta već i preporuci ODIHR-a da neophodne izmene zakonodavstva treba inicirati kroz inkluzivni konsultativni proces zasnovan na širokom političkom konsenzusu. Ustavni zakon o izmenama i dopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava donosi se naročitom, dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika (član 205 stav 2 Ustava). Njime se rešava ustavna kriza u Republici Srbiji postavljanjem pravnih temelja da lokalni izbori, koji će biti održani 2024. godine, budu i legalni i legitimni.
III. OBJAŠNjENjE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENjA
Ovim aktom dodaje se član 11a u Ustavni zakon za sprovođenje Ustava. Taj član se sastoji od tri stava i naslovljen je „Održavanje izbora za sve jedinice lokalne samouprave u istom danu u 2024. godini”.
Stavom prvim tog člana propisuje se da će se izbori za Skupštinu grada Beograda i skupštine svih opština, gradova i gradskih opština u Republici Srbiji održati u istom danu, najranije šest meseci od stupanja na snagu poslednjeg donetog zakonâ iz stava 2. člana 11a, a najkasnije do kraja 2024. godine.
Ovom odredbom uvodi se isti dan održavanja izbora za skupštine svih opština, gradova i gradskih opština u Republici Srbiji, uključujući tu i Skupštinu grada Beograda. Time se prevazilazi pravni i politički problem koji je nastao razdvajanjem termina izbora za skupštine jedinica lokalne samouprave. Organima opština, gradova i gradskih opština koji su konstituisani na osnovu rezultata lokalnih izbora održanih 21. juna 2020. biće produžen mandat za nekoliko meseci, do pola godine, u zavisnosti od dana održavanja lokalnih izbora 2024. godine i konstituisanja novih organa lokalne samouprave u skladu s rezultatima tih izbora. Donošenjem Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava omogućava se izuzetno jednokratno produženje njihovog četvorogodišnjeg mandata uz uvažavanje člana 180 stav 3 Ustava Republike Srbije koji propisuje da se „odbornici biraju […] na period od četiri godine”.
Organi opština i gradova koji su konstituisani na osnovu rezultata lokalnih izbora održanih 3. aprila 2022. i 17. decembra 2023. godine imaće kraći mandat. Ta mogućnost već postoji, u vidu
odluke o raspuštanju skupštine jedinice lokalne samouprave, na osnovu člana 85. Zakona o lokalnoj samoupravi u situacijama kada skupština nije u mogućnosti da duže vreme obavlja svoje nadležnosti. Donošenje Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava omogućava skraćenje četvorogodišnjeg mandata pomenutih organa u svrhu održavanja izbora za sve jedinice lokalne samouprave u istom danu i u skladu sa preporukama ODIHR-a. Time se ostvaruje Ustavom zajemčena suverenost građana, pravo na slobodne i jednake izbore, i pravo građana na lokalnu samoupravu posredstvom slobodno izabranih predstavnika (čl 1, 2, 52. i 176. Ustava).
Ista svrha se postiže i produženjem mandata Privremenog organa grada Beograda, obrazovanog rešenjem Vlade Republike Srbije od 8. marta 2024. godine, za nekoliko meseci, do pola godine, u zavisnosti od dana održavanja lokalnih izbora 2024. godine i konstituisanja novih organa grada Beograda u skladu s rezultatima tih izbora.
Članom 11a stav 1 ne propisuje se samo isti dan održavanja izbora za skupštine svih opština, gradova i gradskih opština u Republici Srbiji, uključujući i Skupštinu grada Beograda, već i minimalni rok od šest meseci koji mora da protekne od stupanja na snagu poslednjeg donetog zakonâ iz stava 2. člana 11a do dana održavanja izbora. Isto tako, Narodna skupština Republike Srbije se posredno obavezuje da navedene zakone donese najkasnije u drugoj polovini juna 2024, jer se izbori moraju održati do isteka te godine. Propisivanjem minimalnog roka od šest meseci omogućava se primena zakona iz stava 2. člana 11a donošenjem podzakonskih akata i postupanjem izvršnih i pravosudnih organa vlasti.
Članom 11a stav 2. propisuje se da će Narodna skupština Republike Srbije doneti zakone o izmenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima, Zakona o izboru narodnih poslanika, Zakona o jedinstvenom biračkom spisku, Zakona o prebivalištu i boravištu građana, Zakonu o finansiranju političkih aktivnosti, Zakona o sprečavanju korupcije i Zakona o Ustavnom sudu. To su zakoni čije izmene i dopune su neophodne za ostvarivanje preporuka ODIHR-a. Propisana lista zakona ne isključuje mogućnost da Narodna skupština Republike Srbije u inkluzivnom konsultativnom procesu zasnovanom na širokom političkom konsenzusu donese izmene i dopune i drugih zakona za koje postoji potreba.
Članom 11a stav 3 propisuje se da organi grada Beograda, opština, gradova i gradskih opština u Republici Srbiji koji su obavljali funkcije u trenutku stupanja na snagu ovog Ustavnog zakona, nastavljaju s radom do konstitituisanja skupštinâ grada Beograda, opština, gradova i gradskih opština i izbora izvršnih organa na osnovu rezultata izbora održanih u skladu sa stavom 1. člana 11a.
Podsetimo, predsednica Skupštine Ana Brnabić objavila je da će lokalni izbori biti istog dana kad i beogradski, 2. juna. Brnabićeva je rekla da je to njena odluka nakon konsultacija sa predsednikom Srbije Aleksandrom Vučićem.
Ona je u jučerašnjem obraćanju javnosti rekla da je Predlog izmena i dopuna Zakona o lokalnim izborima upućen u Skupštinu i da je zakazala sednicu za ponedeljak, 22. april.
Istakla je da su sve poslaničke grupe vlasti podržale predlog, a od opozicije su to učinile Narodni pokret Srbije-Novo lice Srbije Miroslav Aleksić, Zeleno-levi front-Ne davimo Beograd, Ekološki ustanak, kao i samostalni poslanici, Pokret slobodnih građana, SDA i partija za demokratsko delovanje Šaipa Kamberija.
Stranke okupljene u koaliciji „Srbija protiv nasilja“ sastale su se u petak veče kako bi donele odluku da li da 2. juna izađu na beogradske izbore.
Predlog o izlasku je stavljen na glasanje i podržalo ga je pet stranaka – Narodni pokret Srbije, Zeleno-levi front, Ekološki ustanak, Pokret slobodnih građana i Novo lice Srbije, dok su protiv bili Stranka slobode i pravde, Demokratska stranka, Srbija Centar i Zajedno. Nedoumicu je izazvao stav DS, koji je glasao protiv izlaska, ali su najavili da će podržati odluku većine.
